Penerapan norma dalam kasus konkret seringkali menimbulkan perbedaan pemaknaan. Kadang-kadang bisa terjadi perbedaan penafsiran atas satu pasal antara hakim tingkat pertama. tingkat banding dan kasasi. Bahkan antar sesama hakim tingkat pertama pun sering terjadi perbedaan penafsiran. Ada yang menafsirkan makna pejabat tata usaha negara itu secara sempit. Ada pula yang menafsirkannya secara luas. Demikian juga halnya pengertian Tergugat pada Pasal I angka 12 UU No. 51 Tahun 2009, yang menentukan bahwa Tergugat adalah badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan berdasarkan wewenang yang ada padanya atau yang dilimpahkan kepadanya yang digugat oleh orang atau badan hukum perdata. Dalam praktek teryata Penggugat tidak selalu Orang atau badan hukum perdata, karena dalam kasus-kasus tertentu dilakukan oleh badan hukum publik, seperti Pemerintah Daerah, Walikota. Ditambah lagi terjadi adanya inkonsistensi pengaturan "pejabat tata usaha negara" dalam peraturan perundang-undangan lain. Ambil saja satu contoh dalam UU No.14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik.